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第三，行政诉讼法规定复议前置的设定范围。
以许崇德所著的《中华人民共和国宪法史》关于1982年全面修宪的记载为例，按照修宪程序的上述三阶段进行粗略统计，该书记载起草阶段的篇幅约占119页，[13]而其记载议决阶段的篇幅仅仅约占10页。[24]有中国学者称其为后世解锁制宪会议原貌和《联邦宪法》‘原旨的第一把钥匙。
[15]2.宪法原意生成的时间起点有始方有终，有终必有始。譬如，在1982年全面修宪的过程中，起草者在某些重要问题上起初存有一定分歧，经过讨论和协商之后达成了基本共识。对于修宪而言，起草者和通过者承担着内容不同、层次有别的职能。[41]不仅如此，时隔28年，其间人口更替的幅度不容小觑。在前述三类活动中，第三类活动对于宪法原意的指涉受此种人事变动的影响最大，第二类活动次之，第一类活动又次之。
因此，就实质而论，后者可以在一定程度上延续前者的原意。宪法原意必先初步形成方才谈得上最终固定。我国上至西周下至清朝都有申诉制度，清嘉庆帝还建立了逐级申诉制度。
第二，地方性法规数量过大。当然，行政法规对复议前置的设定也不是毫无瑕疵。如对前文所述的计划生育行政处罚争议，在25个省级行政区都实行复议前置。[20]吴英姿:《论诉权的人权属性——以历史演进为视角》，载《中国社会科学》2015年第6期。
对所引用的法律、法规，基于准确性应当注明公布时间和有效性，但为了阅读的流畅性和减少脚注，本文仅在法律、法规名称后标注公布时间，略去已修正已失效等标注。[45]行政专业性并不是指科学技术意义上的专业性，而是指行政工作上的专业性。
一、复议前置设定的法律约束（一）复议前置设定的行政诉讼法约束行政复议具有层级监督和解决行政争议的功能，其历史渊源流长。[3]参见曹鎏:《作为化解行政争议主渠道的行政复议:功能反思及路径优化》，载《中国法学》2020年第2期。《德国行政法院法》第68条规定的复议前置范围属于撤销之诉和义务之诉的行政争议，法律要限缩复议前置范围也只能针对上述两类行政争议。于是，复议前置设定中逐渐形成了部门主义，越是高权部门，复议前置越普遍。
检索发现，地方性法规也设定了复议前置。[43]（二）行政行为类型+属性行政行为的模式化和诉的类型化是德国等大陆法系的传统。1999年《行政复议法》规定对侵犯自然资源所有权或使用权的行政行为实行复议前置，并没有同时规定可由法律排除。[33]在《行政复议条例》（1990）重申了《行政诉讼法》（1989）中的选择复议原则后，除实施上位法规定外，规章纷纷将复议前置改成了选择复议。
（二）地方性法规和规章的设定1.地方性法规的设定。在行政诉讼制度尚未建立，法院审理行政案件是一种例外的情况下，法律规定经复议后的诉讼是要求行政权对司法权的开放，是对法律规定可诉行政争议的一种鼓励，是为了通过单行立法实现司法最终原则。
但《行政复议法》的行政行为类型+属性并非服务于行政诉讼之目的，而服务于发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。来源：《法学评论》2024年第1期。
因此，设定复议前置的21件行政法规在立法权限上是经得起检验的。也就是说，对涉及税务机关的行政争议一度都实行复议前置。因此，各地地方性法规不同规定的因素比较复杂。从行政行为类型观察，税务立法将复议前置从税推进到了费。《广告管理条例》（1982）没有规定复议或诉讼以及是否实行复议前置，1987年修订时设定了广告行政处罚争议的复议前置。自然资源和侵权都是行政行为的属性。
《行政复议法》规定复议前置由法律、行政法规设定，将作为行政诉讼制度的复议前置纳入了行政复议制度。事实上，《联邦德国行政程序法》就规定了行政复议，日本也在《行政事件诉讼法》之外制定有《行政不服审查法》。
税收是国家财政的主要收入，是维持国家运转的物质支撑，也是国家调控社会的重要手段。[12]同前注，[德]弗里德赫尔穆·胡芬书，第58页。
与税收紧密相关的金融监管，实行复议前置的有现金管理行政处罚（1988-2011年）、储蓄行政处罚（1992年至今）和外汇行政处罚（1996年至今）。[7]参见司法部部长唐一军:《关于〈中华人民共和国行政复议法（修订草案）〉的说明——2022年10月27日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议上》。
[2]《行政复议法》修改前，学界对行政复议与行政诉讼的关系再次展开了讨论，对行政复议是否作为行政诉讼的法定前置程序形成了三派不同观点。各地的地方性法规普遍偏好设定复议前置。这也是有关国家对行政复议和行政诉讼制度的共识。但《行政复议法》的立法宗旨之一是发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。
总之，如果能继续坚持《行政诉讼法》对复议前置设定的约束，复议前置的设定主体能继续保持依法自律，对复议前置行政行为的设定能跳出主管部门框架，按行政行为类型+属性设定复议前置能由法律排除或充分发挥法院的限制解释作用，则不必担心法律、行政法规滥设复议前置，复议前置不会无限制扩张。复议前置的范围虽然扩大了，但并非基于行政复议与行政诉讼的合理衔接，反而强调了两者的差异性。
最高人民法院解释认为，对侵犯自然资源所有权或使用权的行政行为实行复议前置，但法律另有规定的除外。在应然层面，到底哪些部门的行政争议应实行复议前置，哪些部门的行政争议不应实行复议前置，并无规律可循。
检索发现，在计划经济向市场经济转型期，法治建设刚刚开始，规章和规范性文件并没有严格的界限，国务院主管部门存在通过规范性文件设定复议前置的情形。第一，28个省级计划生育条例中，在《行政诉讼法》（1989）前只有湖北、山东和天津三个省市计划生育条例设定了复议前置。
同时，我国2000年才制定《立法法》，才对法律和行政法规的设定权限予以分工，才确立法律保留原则，1982年制定《民事诉讼法（试行）》时就无法明确法律的范围。[14]《日本行政事件诉讼法》，王天华译，载何海波编:《中外行政诉讼法》，商务印书馆2018年版，第745页。这是因为1989年时，我国的行政诉讼法理论还很不成熟，缺乏诉的类型化研究，所积累的判例极为有限。民族自治地方法规、经济特区法规、浦东新区法规和海南自贸港法规都可以变通上位法的规定，其他地方性法规则并不能变通上位法规定。
但复议前置设定的部门主义只是实然层面的总结，而并非应然层面的规律。最高人民法院行政审判庭认为，该规定中的‘复查不应被视为劳动教养委员会的复议程序，[41]对劳动教养决定不服的，行政复议并非行政诉讼的法定前置程序。
《专利法》《商标法》《工伤保险条例》《城市居民最低生活保障条例》中的行政处罚以外的行政行为计为１种。主张者认为，为充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道功能，所有行政争议在向法院提起行政诉讼前都应当以行政复议为必经程序，[3]或者原则上应该实行行政复议强制前置模式。
第一，第11条对政府信息不公开是按作为式行政行为规定的。税务部门的复议前置先后得到公安、安全、海关、商检、金融和原工商等各主管部门的效仿。
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